由于传统个人自治下自然形成的乡村墓地存在浪费土地、污染环境等弊端，于是在新中国成立后，开展社会主义改造时，国家便将乡村墓地也纳入了改革的范围，至此乡村的“墓葬改革”便拉开序幕，在国家乡村墓葬改革政策的背景下，乡村公益性墓地便逐渐出现在人们的视野中。公益性墓地作为我国殡葬改革的重要部分，其主要体现的是国家对乡村墓地形成问题进行制度化规范的决心。可以不夸张的说，乡村公益性墓地既是国家意志的产物，又是乡村墓葬改革政策施行的直接结果。
既然乡村公益性墓地体现的是国家对乡村墓地形成进行制度化规范的决心，那么公益性墓地的形成制度势必不会在具有高度自治性，其更多展现出的国家规范性特点。国家现行墓葬立法对公益性墓地形成程序中涉及的墓地选址、建墓主体、建墓程序等行为都进行了严格的规范:
首先，对墓地选址的规范。根据《殡葬管理条例》第10条的规定可以看出，国家对乡村公益性墓地的选址，是以列举的方式作出规定，即禁止选择耕地、林地;城市公园、风景名胜区和文物保护区;水库及河流堤坝附近和水源保护区;铁路、公路主干线两侧作为公益性墓地的选址。
其次，对建墓主体的规范。结合《公墓管理暂行办法》和《殡葬管理条例》的规定，乡村公益性墓地应是由村委会修建，但现实生活中由于种种原因，公益性墓地的修建通常都是由村委会承包给有建墓资质的单位或个人进行修建，待公益性墓地验收合格后，交由村委会看管。
最后，对建墓程序的规范。公益性墓地不能像乡村传统墓地由村民自主修建，而应是有序进行墓地修建活动。公益性墓地原则是以村为单位，由村民委员会提出申请，经乡级人民政府审核同意后，报县级人民政府民政部门批准后才可进行墓地修建行为。
从上述国家对乡村公益性墓地形成的规范来看，在国家的立法规制下，乡村公益性墓地的形成程序都朝着制度化和体系化的方向发展，它既可满足村民的墓葬需求，也能节约乡村的有限耕地。但从现实来看，由于公益性墓地还未在乡村地区形成全覆盖，以致国家对乡村墓地形成过程进行规范化和制度化效果并未真正的实现，这就导致就目前而言，乡村地区在墓地形成问题上，村民仍是遵循传统，自主的进行乡村墓地建设。