什么是政府能力?学术界没有统一的说法。结构功能学派、公共选择学派的学者都做过相关研究，中国学者也提出了政府能力的内涵，认为政府能力是指“现代国家政府即国家行政机关，在既定的国家宪政体制内，通过制定和执行品质优良、积极而有效的公共政策，最大可能地动员、利用、组织、发掘、培植资源，为社会和公共提供广泛而良好的公共产品和公共服务，理性地确立社会普遍遵从的正式规则并积极引导更为广泛的非正式的社会规则，维护社会公正和秩序，形成有效调节社会关系和社会行为的制度及其机制，进而在比较的意义上促进国家快速、均衡、持续、健康发展的能力。”
不同层次的政府在政府能力的表现上有所不同。中央政府能力，也即国家能力，主要包括对社会事物的宏观调控能力和对地方政府的节制能力两大部分，也有观点从规范能力和执行能力两个层面加以划分。地方政府能力是一种由多因素组成的复杂整体，有学者将其总结为主要包括“市场规制能力，公共服务能力，公共政策执行能力，信用能力，软环境维护能力，人力资源开发能力，生态平衡能力，社会公正与秩序维护能力，危机处理能力，制度创新能力”④等十个方面。公共产品和服务的供给是政府能力的重要内容，公共产品由谁供给是最有效的，其受益范围是一种重要的理论标准，然而在操作层面上，政府能力的强弱才是决定的关键。简单来说，对具体的某种公共产品，中央政府和地方政府谁更有能力实现有效供给，谁就应当成为供给主体。
虽然目前中国的公墓在经营范围、管理方式等有所不同，但公益性都是首要原则和本质要求。公墓在供给中的特殊性在于，它只是作为一种承前启后的过渡形式，是中国殡葬进程中的暂时形态，它的存在最终目的是消除自身，摆脱墓葬对土地的依赖，促进社会文明。因此，对公墓的兴建要绝对限制，对其管理要兼顾群众满意和指导观念的转变，争取实现从旧式的尸体葬到骨灰葬，再到符合环保的新式葬法，甚至改革人们对实体葬式的观念依赖。这一过程需要持续的引导和监督，要求政府不能完全托付给市场调节，必须从调控的后台走出来。如果中央政府政府能够准确预判其能力水平，正确认清政府公共服务职能的履行，并拥有足够的政府能力，实施公墓的全国性计划供给无疑将是实现有效供给的最优选择;如果中央政府能力有限，无法全盘驾驭所有地方公墓问题、整体解决有效供给问题，就无法适用全国性计划供给。在中国，尤其是在1994年分税制实施之后，事权和财权都是向中央政府高度集中的，但权力的集中并不必然导致中央政府能力的提高。恰恰是由于财权与事权配置的不对称、不合理，削弱了地方政府的政策执行能力和公共服务能力，影响了社会经济可持续发展。从这个角度来说，中国的中央政府能力尚有不足，不具备施行公墓全国性计划供给的现实条件。
通过前面的理论和现实分析，已经证明市场解在中国公墓供给中会导致较大的效率浪费，是不可行的;在以政府为供给主体的模式下，能实现最优效率、将浪费降至最低的全国计划供给又受到中国中央政府能力不足的影响，因此选择次优的地方政府竞争模式来解决公墓的供给问题，也许在可操作层面上可以实现较小浪费的有效供给。