划定地区。殡葬管理的第一步或者前提是划定地区。1985年《暂行规定》第三条规定:“凡人口稠密、耕地较少、交通方便的地区，应逐步推行火葬;其他地区允许土葬，但应进行改革。推行火葬和不推行火葬的地区，由省、自治区、直辖市人民政府划定。”1997年《条例》第四条规定:“人口稠密、耕地较少、交通方便的地区，应当实行火葬;暂不具备条件实行火葬的地区，允许土葬。实行火葬和允许土葬的地区，由省、自治区、直辖市人民政府划定。”上述条款表明，划定“推行火葬”或“实行火葬”地区的标准是“人口稠密、耕地较少、交通方便的地区”，划定的主体是“省、自治区、直辖市人民政府”。
实行火葬地区的管理路径。“推行火葬”或“实行火葬”的路径是，建设殡仪馆(含骨灰寄存区域)、或单独建设骨灰堂等骨灰寄存设施，遗体火葬后骨灰寄存或通过撒散等方式不保留骨灰。1985年《暂行规定》第四条规定:“在推行火葬的地区，市、县人民政府应制定推行火葬的具体规划;建立火葬设施和殡仪馆的费用，列人地方基本建设计划。”1997年《条例》第一章总则第五条第一款规定:“在实行火葬的地区，国家提倡以骨灰寄存的方式以及其他不占或者少占土地的方式处理骨灰。县级人民政府和设区的市、自治州人民政府应当制定实行火葬的具体规划，将新建和改造殡仪馆、火葬场、骨灰堂纳人城乡建设规划和基本建设计划。”上述条款表明，火葬是“以火化的方式处理遗体的全过程”，而不是“火化墓葬”。上述条款也明确了实行火葬地区的殡葬设施只有殡仪馆、火葬场和骨灰堂，没有公墓。
允许土葬地区的管理路径。建设公墓和农村公益性墓地，推行遗体公墓化集中埋葬，克服散埋乱葬，同时提倡平地深埋、不留坟头的葬法。1985年《暂行规定》第五条规定:“凡不宜推行火葬或尚不具备推行火葬条件的地区，当地人民政府应本着有利于发展生产建设的原则，规划土葬用地。可以乡或自然村为单位，利用荒山屑地建立公墓。提倡平地深埋、不留坟头的葬法。”1997年《条例》第一章总则第五条第二款规定:“在允许土葬的地区，县级人民政府和设区的市、自治州人民政府应当将公墓建设纳人城乡建设规划。”上述条款均表明，公墓是允许土葬地区才有的殡葬设施，是为集中规范埋葬遗体的。这也是公墓原本的法律内涵。
1997年《条例》第八条第三款规定:“农村为村民设置公益性墓地，经乡级人民政府审核同意后，报县级人民政府民政部门审批。”第九条第二款规定:“农村的公益性墓地不得对村民以外的其他人员提供墓穴用地。”第十五条规定:“在允许土葬的地区，禁止在公墓和农村的公益性墓地以外的其他任何地方埋葬遗体、建造坟墓。”上述条款表明，农村公益性墓地是为本村村民埋葬遗体、建造坟墓而设置的，并非现实中事前建好水泥墓穴、准备安葬骨灰的农村“公益性公墓”。