在华夏民族悠长的殡葬历史中，以人文习俗为根基的土葬和火葬两种遗体安置形式经久不衰，“入土为安、事死如事生、灵魂不灭、肉体飞升、赎罪”等殡葬观念在我国聚合形成殡葬习俗的大杂烩，并已有相当规模的受众和传统依赖。二者最明显的区别是在丧葬活动中是否保留遗体，其背后的动因除了不同的殡葬观念影响外还有遵循先例、逝者遗愿等考量，需要着重注意的是，土葬的流行与稳定的殡葬意识和传统习惯直接相关，而火葬的盛行也是因为对火葬文化的认同和自愿追随，历史上主政者干涉土葬和火葬的原因并不是因为遗体安置方式与正统殡葬文化相背离，而是丧葬活动本身的形式无法体现出主流文化所需要的物质上可识别的特征，需要通过对各种丧葬仪式和用器的细致规定来维护社会礼法秩序。
今天，因制定殡葬法规、规章时受火化规定约束的对象和范围难以具体确定，此时向社会公开征求意见，土葬区内的人们既无建议的出发点亦无着力点，而到了公示改革土葬的范围或具体划定火葬区和火化对象的过程中，主管单位又主要围绕行政目标的迫切度和是否有明显违法的理由展开审查。在没有广泛的代表性意见作为支撑的情况下，很难促使行政部门重新对已经敲定的行政决定作出调整，而广大受约束的管理对象只有在成为丧属需要处理死者的身后事时才切实感知到火葬中的约束规范给其带来的实际影响。这是一个从普遍约束到具体约束的转化过程，无论是规范的制定和实施周期还是人们对殡葬政策的感知程度都不可能在短时间内成形，更逞论在政策论证和出台前提出足以使政府部门接受的不同意见，即使经过长期的观察和切身体会，部分丧属针对规范和实施提出了意见，这也难以形成足够影响决策者考虑的条件，因为丧属保持习俗的诉求和行政部门维持秩序和效率的追求之间本就有不同的立场，“我们所看到的一切，是被‘从什么位置看’以及‘用什么东西看’这两个因素所决定的。”因此要改变征求意见阶段的制度设计形式大于实质意义的状况，改革土葬的立法应当着重在法律施行前向社会公告具体确定的约束范围、调整方式和救济途径，倾听群众意见。